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國土空間規劃視野下的礦産資源布局

【信息来源:中国自然资源报 】 【作者:侯华丽 周璞】 【預覽:】

张正友 摄

张 玲 摄

新形勢下國土空間規劃改革的指向,以國家空間治理現代化爲目標,以問題爲導向推進“多規合一”,確保發展規劃目標“落地”,並最終通過“統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修複職責”,著力打造高品質國土空間。

國土空間是自然資源的載體,占據一定的國土空間是自然資源賦存和開發建設活動開展的物質基礎,主要指有空間邊界或有載體、可明確産權、經濟價值且易計量的天然生成物。例如:《憲法》《物權法》和《民法》中列舉出的礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗、海域、土地等。礦産資源是指經過地質成礦作用而形成的,天然賦存于地殼內部或地表、埋藏于地下或出露于地表,呈固態、液態或氣態的,並具有開發利用價值的礦物或有用元素的集合體。這表明礦産資源的賦存和國土空間不可分割。

綜合各方對于國土空間規劃改革的相關討論,更多集中在規劃體系架構、定位使命、目標任務、技術銜接以及規劃實施上,對于從自然資源要素系統這一本底視角出發的探討不多,特別是對資源要素“空間屬性”的考慮還不充分。國土空間規劃改革中,礦産資源及資源産業如何看、如何擺,筆者認爲可以從空間保障、空間布局、空間協調、空間治理4個方面進行分析並提出相關的解決方案。

空間保障應加強自然資源綜合調查評價並預留出一定的資源安全空間

1 能源资源安全是国家安全的重要组成部分,确保一定国内自给率是能源资源安全的底线。

2 国土空间规划需要把能源资源安全“底线”需求投射到国土空间上进行综合评价、充分论证,为矿产开发留出空间。

3 对资源开发的综合价值和生态保护价值综合对比,实现国土空间规划的刚性约束与弹性管控,提升国土空间“韧性”和整体安全度。

水流、森林、草原、土地(含山嶺、荒地)、灘塗、海洋、礦藏等各類自然資源以國土空間爲載體,並呈現出地表與地下不同的立體分布形態。大多數礦産資源埋藏于地下,具有“隱性”分布特征。據統計,我國27個重要成礦區帶與國家級自然保護區重疊面積約39萬平方公裏,約占重點成礦區帶總面積的9%。全國267個國家規劃礦區有68個與重點生態功能區重疊,占到國家礦區數量的25%。與此同時,能源資源安全是國家安全的重要組成部分。以石油爲例,我國對外依存度達到70%,已經超過了安全警戒線,確保一定國內自給率是能源資源安全的底線。

因此,在國土空間規劃中,應樹立透視思維、立體思維,既要從功能維度考慮,也要從資源要素維度考慮。既要考慮地上看得見的,也要考慮地下看不見的,需要把能源資源安全“底線”需求投射到國土空間上進行綜合評價、充分論證,爲礦産開發留出空間。

具體而言,應加強自然資源要素及産權的綜合調查與綜合評價,既要摸清家底,明確資源在哪裏,數量有多少,質量品味如何,是否具有集聚效益,同時也要對自然資源要素之間以及資源要素與其他人口、社會、經濟的之間匹配和協調性進行綜合評價。分析資源開發的長期利益和短期利益、整體效益和局部效益、正外部性和負外部性,對資源開發的綜合價值和生態保護價值進行綜合對比,做好規劃底圖。在此基礎上,要統籌規劃布局,嚴格壓覆礦産資源管理,涉及查明重要戰略性礦産的,應充分銜接,嚴格論證,避免建城壓礦或建城廢礦,實現國土空間規劃的剛性約束與彈性管控,提升國土空間的“韌性”和整體安全度。

空間布局應重視資源開發空間規律研判和資源産業集聚化發展

1 掌握资源分布及开发的空间演变规律,是进行国土空间布局优化的重要科学基础。

2 优化国土空间布局要引导资源能源产业集群发展,要形成上下游产业之间相互匹配、紧凑的空间开发格局。

3 资源需求格局的变化需要在国土开发布局中对相应资源开发基地、产业(储备)基地以及配套设施进行前瞻性考虑。

在所有自然資源中,礦産資源品種最爲繁雜,地理分布最不均衡,不同礦種的空間“集聚”程度不同。礦産資源的這種分布特性,不僅影響了礦業城市的興起和資源産業格局的形成,也在很大程度上改變了區域經濟發展格局。掌握資源分布及開發的空間演變規律,是進行國土空間布局優化的重要科學基礎。近10年來,我國采掘業在省級區域尺度上呈現分散趨勢。2005年~2014年采掘業工業銷售産值變異系數1.12降低到0.92(變異系數越小,表明指標的區域間差異越小),特別是非金屬産業,空間分散趨勢更加明顯。總體上看,我國礦産資源的開發秩序與規模結構得到了較大改善,但集約化規模化開發的良性格局還未真正形成。

受資源禀賦等因素制約,我國重要的能源基地大多分布在西北部,長期以來形成了西電東送、西氣東輸、北煤南運的能源格局和流向。在優化國土空間布局中,按照減少能源資源消耗和碳排放的要求,需要考慮引導資源能源産業集群發展,特別是能源轉化盡量布局在消費地、環境容量大的地方,形成上下遊産業之間相互匹配、緊湊的空間開發格局。

此外,新一輪科技革命和産業變革加速演進帶來的資源需求格局變化,必然會改變影響國土開發空間格局。以新能源汽車産業爲例,目前全國新能源汽車保有量占全國汽車保有量不到1%,預測到2050年,新能源汽車將達到50%以上,未來對石墨、锂、钴等資源的需求量會呈現爆發式增長。根據全國礦産資源規劃(2016~2020年),對我國戰略性新興産業發展具有重要支撐保障作用的礦産有50余種,國土開發布局中,都需要對相應資源開發基地、産業(儲備)基地以及配套設施進行前瞻性地考慮。

空間協調應考慮資源産業上下遊之間區域協同發展和有序銜接

1 目前全国区域经济对矿业经济的依赖程度呈现“北重南轻”“西重东轻”的格局。

2 我国贫困地区资源优势突出,尤其是全国连片困难地区的丰富矿产资源,为实现扶贫脱贫提供重要的资源基础。

3 要通过在贫困地区合理安排矿产资源开发项目,发挥资源在促进区域经济协调发展中的重要作用。

2005年~2014年,我國采選業重心由東部、東北地區向中、西部地區轉移。西部采礦業工業銷售産值增加了11.2%,中部增加了1.5%,東北地區減少了6.7%,東部地區減少了5.9%。目前全國31個(省、區、市)區域經濟對礦業經濟的依賴程度呈現“北重南輕”“西重東輕”的格局。

從上下遊資源産業結構耦合看,西部地區仍是傳統的資源采選業占主導,加工制造業發展勢頭不明顯;東北部地區能源資源效應顯著降低,金屬冶煉壓延和制造優勢也逐步喪失,資源産業發展亟待轉型;中部地區資源禀賦優勢依然存在,采選業發展目前領先但加工制造業發展逐步跟上。

我國貧困區資源優勢突出。據統計,目前14個集中連片特殊困難地區探礦權和采礦權占全國的比例達到三成左右,鉀鹽、錳、銻、鋅、鉛、磷等礦産查明資源儲量分別占到了全國的81.2%、58.4%、66.9%、47.2%、46.3%和35.7%,2015年貧困地區礦業工業總産值達到了近2000億元,爲71.4萬人提供了就業崗位,實現利潤200億元左右,爲脫貧攻堅作出重要貢獻。

隨著空間規劃進入到具體實施階段,未來不同主體功能分區之間的區域發展差距將繼續擴大。西部地區是我國資源富集地區,同時也是生態脆弱地區,在尊重礦産資源地域之愐幝珊徒洕鐣l展空間組織規律的基礎上,需要通過考慮發展權轉移、生態補償、稅費調節等多樣化補充措施協調區域發展,在貧困地區合理安排礦産資源開發項目,發揮資源在促進區域經濟協調發展中的重要作用。

空間治理應推進“山水林田湖草地(質)礦(産)”綜合治理與礦業綠色轉型

1 在空间治理思路上,需按照生命共同体以及全生命周期的理念,对“山水林田湖草(质)矿(产)”等自然资源实现整体保护、系统修复、区域统筹、综合治理。

2 对废弃矿山治理要按照“宜建则建、宜耕则耕、宜景则景、宜林则林”原则,因地制宜,挖掘土地价值,引入新的产业。

3 国土空间规划改革探索要形成空间布局“一张图”和资源要素“一本账”。

“山水林田湖草”生命共同體的綜合整治和修複,是打造高品質國土空間的重要內容。自然資源生態系統是包括礦産資源在內各種自然要素相互依存而實現循環的鏈條。雖然“山水林田湖草”沒有提到地(質)、礦(産),但地(質)、礦(産)與森林、草原、水體、山丘等自然要素之間呈現共生分布的特征,且礦産資源開發具有一定生命周期,資源開采完礦山閉坑之後,經過整治修複,所在空間還可以轉化爲農業空間、生態空間或者城鎮空間。因此,在空間治理思路上,需要按照生命共同體以及全生命周期的理念,探索山、水、林、田、湖、草、地(質)、礦(産)的統一調查、評價、規劃與管理,轉變思路,礦地統籌,探索建立空間載體使用准入許可、資源産權許可相協同,剛性與彈性並重的用途管制規則,實現整體保護、系統修複、區域統籌與綜合治理。

以浙江甯波爲例,對于新建礦山,遵循“生態優先、布局合理、減量壓點、礦地統籌”的原則出台“礦十條”,要求新設礦山必須充分考慮礦地綜合利用,禁止純粹爲資源開采而新設礦山,實現礦山開采向“生態保護、礦地利用和石料保障”三位一體轉變。對于廢棄礦山治理,則按照“宜建則建、宜耕則耕、宜景則景、宜林則林”原則,因地制宜,挖掘土地價值,引入新的産業,把廢棄礦山變成綠水青山,甚至變成金山銀山,現有179個廢棄礦山,直接可整治開拓空間超1萬畝。

截至目前,全國采礦累計壓占損毀土地近400萬公頃,僅修複治理了86余萬公頃。近兩年,受供給側結構性改革、環保督查以及自然保護區礦業權退出等政策性關閉影響,我國非油氣固體礦山的數量減少了1.6萬座,礦山地質環境治理與生態修複空間巨大。因此,一方面,要統籌好“山水林田湖草地(質)礦(産)”綜合治理,解決存量問題;另一方面,也要加快綠色礦山建設,做到邊開采、邊治理、邊恢複,避免新的增量問題。

綜上所述,在國土空間規劃改革探索中,不僅要形成空間布局“一張圖”,也要形成資源要素“一本賬”。如果只注重空間外部框架,忽視資源要素內容,不對自然資源系統進行全面摸底和全方位評價,不預留一定安全底線空間;不對資源開發及産業空間演變規律進行總結並加以科學研判,不重視資源及資源産業在促進區域協調和國土治理方面重要基礎地位,那麽通過國土空間規劃來實現有序國土、美麗國土的最終目的就難以實現,國家空間治理的效率和能力提升也將大打折扣。

(作者單位:中國自然資源經濟研究院)

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