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生態國土重大工程:爲綠色發展做“加法”

【信息来源:中国自然资源报 】 【作者:強海洋】 【發布時間:2019-05-29】 【預覽:】

谢宝宪 摄

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在不久前開幕的2019北京世園會上,國家主席習近平發表題爲《共謀綠色生活,共建美麗家園》的重要講話。他強調,縱觀人類文明發展史,生態興則文明興,生態衰則文明衰。我們要像保護自己的眼睛一樣保護生態環境,像對待生命一樣對待生態環境,同築生態文明之基,同走綠色發展之路。因此,遵循生態系統內在機理和規律,堅持保護優先、自然恢複爲主,做好生態建設的加法以擴大生態環境的承載能力,成爲自然資源管理部門的首要任務。本期《生態觀》欄目有關專家將闡述生態國土建設的本質與內涵,結合已有的探索實踐,提出了新時代生態國土建設的路徑建議。

生態國土建設的內涵與價值

國土是生態文明建設的物質基礎、空間載體和構成要素。隨著我國經濟發展進入新常態,資源約束從數量約束向質量和生態約束轉變,資源開發利用産生的環境問題超出了資源問題本身,資源結構轉型升級、國土空間結構優化和空間治理水平與治理能力的現代化,成爲超越資源本身的重要任務。黨的十九大報告明確提出,要提供更多優質生態産品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要。開展生態國土建設,增強生態産品和生態服務的有效供給,是新時代習近平生態文明思想的具象落實,是改善生態環境質量、提升生態文明水平、促進持續健康發展的根本之策。

生態國土建設的本質是提升國土發展的生態功能與質量,實現生態系統的穩定性和持續性。要充分認識並理解山水林田湖草是一個生命共同體,牢固樹立“大國土、大資源、大生態”的新思維。生態國土建設是一個“點、線、面、網”兼顧的空間體系。各自然資源要素既相互獨立又相互促進,只有進行整體保護、系統修複、綜合治理,才能有利于在更大尺度上恢複生態完整性。考慮到生態國土具有尺度性、整體性、功能性、價值性、均衡性等多元特征,其建設內容也要從過去的單一要素整治向多元要素綜合整治轉變。因此,在規劃及工程建設方面,要高度注重規劃區對區域經濟社會與自然環境的影響;在管理方面,各類考評指標既要包括腹地核心區,也要包含外圍輻射區。

同時,我國處于並將長時期處于社會主義初級階段,生態國土建設必須要顧及這一國情。自然資源的多重屬性,決定了同一資源往往同時具有公益性和經營性兩重功能,前者通常以政府爲供給主體通過公共財政的方式進行管理,後者則強調其資産性,通過市場機制實現有效利用和配置。開展生態國土建設,不僅要積極探索技術與制度創新,也要注重發揮經濟社會組織的多方參與和示範引領作用,由傳統線性思維向非線性思維方式轉變,不能因投資、技術與政策的“高門檻”,進而失去工程建設的示範效用。

此外,在國土空間規劃的基礎上,各地應進一步編制國土空間生態修複或建設等專項規劃,堅持“綠水青山就是金山銀山”和綠色發展理念,樹立經濟發展和資源環境保護相統一的思想,將分散在各部門的自然資源工作納入統一管理的軌道,將承擔生態保護功能的自然生態空間和自然資源資産統一管理起來,實現生態國土建設的綜合性目標。

生態國土建設的實踐探索

開展生態國土建設,既能有效緩解當前生態環境開發與保護之間的矛盾,也能有針對性地提供優質生態産品和生態功能。近年來,爲積極踐行生態文明建設,自然資源系統將“堅持人與自然和諧共生”作爲基本方略,開展了一系列生態國土建設的探索與實踐。

完善國土空間規劃體系。多年來,我國探索建立以空間規劃爲主體、以土地利用總體規劃爲底盤、多個專項規劃並行、目標藍圖和整治行動相結合的國土空間規劃體系,進一步優化了國土空間開發格局,爲規範國土空間開發、利用、保護和整治活動提供了依據和指南。黨的十八大以來,我國部署開展全國各級土地利用總體規劃調整完善工作,統籌安排生産、生活、生態用地;推進市縣“多規合一”和省級空間規劃試點工作,促進形成國土空間治理合力。《全國國土規劃綱要(2016~2030年)》的印發更是確立了國土集聚開發、分類保護與綜合整治“三位一體”新格局,強化了節約集約和綠色發展國土開發新方式,提出了“以人民爲中心”的發展新導向和國土空間治理新體系。

統籌開展國土綜合整治。我國先後組織編制並實施了“十二五”和“十三五”土地綜合整治規劃,實施重大整治工程,修複和提升國土空間生産、生活、生態功能。從各地實踐來看,綜合整治通過對土地用途、結構、布局的調整和功能的改善,以流量撬動存量的方式促進了城鄉區域用地結構調整優化、國土生態功能修複、生態環境改善和區域資源環境承載能力提升。在實施過程中,多目標統籌、多政策支撐、多資金來源、多元主體參與的制度模式逐漸形成,讓國土綜合整治成爲空間規劃實施的重要抓手。

強化國土空間用途管制。爲強化自然生態空間用途管制,原國土資源部印發《自然生態空間用途管制辦法(試行)》,提出以土地用途管制爲基礎,將用途管制擴大到所有自然生態空間,構建以空間規劃爲基礎,以用途管制爲主要手段的國土空間開發保護制度,最大限度保護耕地、林地、草原、河流、湖泊、濕地等自然生態用地。同時,加快推進生態保護紅線、永久基本農田和城市開發邊界“三線”劃定工作。在重要生態功能區、陸地和海洋生態環境敏感區、脆弱區劃定並嚴守生態紅線,降低經濟活動強度;部署劃定永久基本農田,加強城市周邊永久基本農田管理,切實落實永久基本農田保護責任,促進形成城市開發實體邊界。

構建自然資源資産産權制度。建設生態文明必須建立完整的制度體系,爲此,我國開始探索建立統一的確權登記系統,制定《自然資源統一確權登記辦法》清晰界定各類自然資源資産的産權主體,對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗等所有自然生態空間統一確權登記。探索建立中央和地方政府分級代理行使所有職責的體制,研究提出全民所有中央政府直接行使所有權、全民所有地方政府行使所有權的資源清單和空間範圍。選擇有條件的地區在流域、重點生態功能區、草原、濕地、森林、耕地等領域,開展了水權、排汙權、森林碳彙、耕地保護補償等生態産品市場化交易,建立了基于生態環境質量改善的財政激勵機制、基于生態環境因素的轉移支付機制、面向區域合作的上下遊補償機制以及市場化多元化的補償機制等,並引導社會資金參與生態環境修複治理。

搭建國土空間基礎信息平台。面對提升國土空間治理能力的要求,各地自然資源主管部門整合已有空間信息資源,搭建國土空間基礎信息平台,統一提供服務。其中,包括覆蓋全國範圍、涉及地上地下、能夠及時更新的基礎地理、土地資源、礦産資源、基礎地質、地質環境、國情普查、自然資源産權、人口、就業、宏觀經濟等現狀數據;通過整合基本農田、生態保護紅線、城市擴展邊界、土地利用總體規劃、礦産資源規劃、地災防治規劃等的管控性專項規劃數據;通過平台統一的數據和應用服務,爲各部門的專項規劃、項目實施、日常監管、分析決策等工作提供信息化工作平台。

生態國土建設的實現路徑

目前來看,我國應通過發展理念、建設內容、發展模式、體制機制和政策體系的全面轉型,加快建立“經濟、環境、文化、政治”相互促進的生態國土發展新範式,進一步提升國土質量和功能,使綠色成爲生態國土高質量發展的主要標志,成爲國土空間未來發展的普遍形態。要實現上述目標,建議近期重點推進以下生態國土重大工程:

實施土壤汙染防治行動計劃。持續實施土壤汙染防治行動計劃,實行建設用地土壤汙染風險管控和修複名錄制度,著力解決土壤汙染威脅農産品安全和人居生態環境兩大突出問題。開展土壤汙染加密調查,深入推進涉镉等重金屬行業企業排查整治,加快推進土壤汙染綜合防治先行區建設。實施土壤汙染分類分級防治,優化保護未受汙染耕地,安全利用輕中度汙染耕地,嚴格管控重度汙染耕地,加強建設用地土壤環境監管。推進土壤汙染治理與修複,加強化工企業安全環保搬遷後土壤汙染治理,完成國家“十三五”規劃確定的農用地和建設用地汙染治理試點任務,開展汙染耕地治理修複和受汙染耕地風險管控。

推進重金屬汙染綜合治理。深入推進以湘江流域爲重點的重金屬汙染綜合治理,到2020年底,完成12個重金屬綜合防控國家示範區和10個典型流域重金屬綜合整治示範工程。加大對受汙染河流進行清淤,安全處置含砷淤泥、廢渣,修複重金屬汙染農田,對治理區域的土壤進行生態恢複。對工業遺留廢渣、廢水、遺存生産設施和受汙染的土壤進行安全處置,建設配套的填埋場對固廢進行安全填埋。加大重有色金屬礦采選和冶煉業、鉛蓄電池制造業、皮革及其制品業、化學原料及化學制品制造業等防控力度,推進涉重金屬企業落後産能淘汰。

保護和恢複江河生態系統及功能。統籌水環境治理、水生態修複、水資源管理和水災害防治,加快解決以總磷爲代表的營養物質水汙染問題。深入落實水汙染防治行動計劃,聚焦重點和難點,全面實施攻堅行動,打好水源地保護、城市黑臭水體治理、長江保護修複、渤海綜合治理、農業農村汙染治理等標志性戰役。綜合運用河道治理、清淤疏浚、生物控制、自然修複、截汙治汙等措施,推進生態敏感區、生態脆弱區、重要生境和生態功能受損河湖的生態修複。因勢利導改造河道渠化、硬化、白化問題,重塑健康自然的彎曲河岸線,營造自然深潭淺灘和泛洪漫灘,爲生物提供多樣性生境。

系統修複海島生態系統。開展海島生態系統受損狀況調查與評估,推進生態受損海島的修複。實施珊瑚礁、紅樹林、海草(藻)床等典型海洋生態系統修複,支持海島周邊漁業資源養護,開展海島重要自然和曆史人文遺迹保護。開展鳥類棲息地保護,優先選擇鄉土物種,推進植被恢複與修複,防治水土流失,構建水下、海岸和島陸層級貫通的植被景觀體系。采用恢複海岸沙丘、人工補沙、木質丁壩等親和性手段開展海島海岸和沙灘修複。加強海島地區環境整治,提高垃圾汙水處理能力。建立海島生態修複效果評估機制,加強對海島整治修複的引導和管理。

開展地質災害綜合治理。對不宜采用工程措施治理的、受地災威脅嚴重的居民點,結合易地扶貧搬遷、生態移民等實行主動避讓、易地搬遷,到2020年指導地方努力完成40萬戶140萬受地災威脅群衆的搬遷避讓工作。選擇威脅人口衆多、財産巨大,特別是威脅縣城、集鎮的地質災害隱患點開展工程治理,基本完成已發現的威脅人員密集區重大地質災害隱患的工程治理,規劃部署300條特大型泥石流溝、1500處特大型及大型崩塌滑坡、2萬處中小型地質災害隱患點的工程治理。在地面沈降、地裂縫災害比較嚴重的長江三角洲、華北平原和汾渭盆地等區域,嚴格控制地下水開采,實施地下水超采區綜合治理,實現地下水合理開發利用和地面沈降風險可控。

(作者單位:中國自然資源經濟研究院)

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