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正確區分“所有者權利”與“監管者權力”

——關于履行“兩統一”職責的思考

【信息来源:中国自然资源报 】 【作者:邱少俊 吕宾】 【發布時間:2019-05-17】 【預覽:】

张正友 摄

特约记者 胥国海 摄 

本輪機構改革,明確由自然資源部“統一行使全民所有自然資源資産所有者職責,統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修複職責”,目的是“著力解決自然資源所有者不到位、空間規劃重疊等問題”。當前,對于第一個“統一”,即“統一行使全民所有自然資源資産所有者職責”應當管什麽、怎麽管,“所有者職責”包含哪些內容,如何通過“統一”解決所有者不到位等問題的研究不多見。在自然資源部現有職責中,哪些屬于行使所有者職責的範疇,哪些屬于行使監管職責的範疇,實際工作中應當如何區分、如何優化?筆者認爲,要回答這些問題,首先必須厘清“所有權”和“監管權”的概念、區別和聯系等一系列問題。

1 正确区分所有权和监管权

◆區分“所有權”和“監管權”最根本的是要區分“基于所有權而進行的管理”和“基于行政監管權而進行的管理”,明確兩種不同性質管理行爲的內涵、差別,劃清兩者邊界。

◆所有權、所有者職責源于“資産管理體制”,而監管權、監管者職責源于“資源監管體制”,監管有效必須明確權責,而明確權責首要的是明確權利和權源。

◆要把區分所有權和監管權貫徹到所有者權益各項工作的始終,以區分所有權和監管權作爲出發點,以維護所有者權益爲落腳點。

黨的十八屆三中全會提出“健全國家自然資源資産管理體制,統一行使全民所有自然資源資産所有者職責。完善自然資源監管體制,統一行使所有國土空間用途管制職責。”由此可見,所有權、所有者職責源于“資産管理體制”,而監管權、監管者職責源于“資源監管體制”。這是概念辨析的基礎。

习近平总书记在党的十八届三中全会《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中明确指出:“国家对全民所有自然资源资产行使所有权并进行管理和国家对国土范围内自然资源行使监管权是不同的,前者是所有权人意义上的权利,后者是管理者意义上的权力。”“全民所有自然资源资产所有者权利”是一种物权,简称“所有者权利”;“对国土范围内所有自然资源的行政管理权力”是一种政治权力,简称“监管者权力”。 “两权”无论是性质、权源、内容、形式均有根本性的不同。我国《宪法》明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”,实行“生产资料的社会主义公有制”。因此,占有生产资料并对其进行管理的权力(所有者权利)以及对国土范围内的自然资源进行行政管理的权力(监管者权力)都属于人民、属于国家。而当《宪法》层面的资产国家所有权和资源行政管理权进一步转化为部门法、具体到社会生活实践中时,“国家”就兼具了双重身份、承担了双重职责:既是“全民所有自然资源资产的所有者”,也是“国土范围内所有自然资源所涉及的公共事务管理者”;既“对全民所有自然资源资产行使所有权并进行管理”,履行所有者职责,也“对国土范围内自然资源行使监管权”,履行监管者职责。由于行使所有者权利和监管者权力的主体高度统一,都是“国家”,而且行使的手段、方式也高度一致,都表现为政府的“管理”行为,所以,长期以来我国的自然资源资产管理实践中,“两权”交织在一起难解难分,尤其“两权”所衍生出的管理行为存在混淆。管理体制上没有专门区分“作为部分自然资源资产所有者的权利”与“作为所有自然资源管理者的权力”,导致了“两权”混淆,并造成了若干问题。

一是資産管理與行政管理不分,難以發揮市場配置資源的決定性作用。政府以行政審批的方式配置自然資源資産,限制了要素市場化配置以及産權的流轉,導致資源錯配、效率低下,也不利于資源的節約集約利用。二是“權利”與“權力”歸屬不清、權責不清、監管失效。一些地方把“對資源資産進行行政管理”簡單等同于“對資源資産進行直接處置”,許多自然資源由基層政府直接進行處分,往往容易忽視資源的保護和可持續利用;一些地方隨意讓渡所有者權益,低價出讓甚至無償出讓自然資源。三是資源資産所有者收益和政府稅收收入不分,影響了所有者權益的落實。馬克思曾指出:一切形式的地租,都是土地所有權在經濟上實現自己、增值自己的形式,也就是土地所有者的所有者權益。國家作爲資源資産所有者,憑借對資源資産的所有權向使用者收取費用(所有者收益),和政府作爲監管者,憑借國家強制力和公權力向公民或法人收取稅收,是性質完全不同的行爲,對經濟活動産生的影響也截然不同。實踐中存在不少“租、稅、費”不分的情況,沒有真正理清屬于自然資源資産的收益,也不利于建立“保護優先、修複爲主“的資源收益使用機制。

總的來說,區分“所有權”和“監管權”,最根本的是要區分“基于所有權而進行的管理”和“基于行政監管權而進行的管理”,明確兩種不同性質管理行爲的內涵、差別,劃清兩者邊界,從而爲回答“所有者職責”是什麽、“兩統一”的第一個“統一行使”到底統一什麽、爲何要統一、如何統一等問題,提供必要的理論支撐。

正確區分所有權和監管權具有重要意義:

首先,正確區分所有權和監管權是生態文明建設的內在要求。習近平總書記指出,健全國家自然資源資産管理體制是健全自然資源資産産權制度的一項重大改革,也是建立系統完備的生態文明體系的內在要求。同時,《生態文明體制改革總體方案》將自然資源資産産權制度作爲生態文明制度體系八項基礎性制度中的第一項制度,明確“構建歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資産産權制度”監管有效,必須明確權責;而明確權責,首要的是明確權利和權源,也就是正確區分基于所有權的管理和基于監管權的管理。

其次,正確區分所有權和監管權是統一行使全民所有自然資源資産所有權、履行所有者職責的重要前提。《憲法》規定,地方各級人民政府管理本行政區域內的行政工作。顯而易見,行政監管權天然是分級行使的,地方各級政府、各有關部門在中央的統一領導下各負其責,不存在“統一行使”的問題。需要“統一行使”的只有所有權。在我國,所有權由中央政府統一行使,這是我國國體和政體決定的。在具體行使過程中,全國人大是最高國家權力機關,而國務院是最高國家權力機關的執行機關,由其行使所有權,並對全國人大負責,所以才有“所有者職責”。國務院進一步授權自然資源部代表行使所有權,這與自然資源部作爲國務院組成部門,領導和管理相關行政工作,不能簡單劃等號。這是指導我們履行所有者職責、開展相關工作的重要前提。

再次,正確區分所有權和監管權是推行有償使用制度的關鍵基礎。資源有償使用制度是生態文明制度體系的又一重要基礎性制度。需要注意的是,“有償使用”不僅僅意味著“收費”。如果只是爲了保障政府收入、維系政府運行,通過收取稅收、收取行政事業性收費等方式也可以實現。推行資源有償使用制度的根本目的是爲了“提升自然資源保護和合理利用水平,切實維護國家所有者權益,爲建設美麗中國提供重要制度保障”。其關鍵是實現所有權和使用權分離,將資源所有者權益納入自然資源及其産品價格形成機制,通過市場機制增加國家作爲資源所有者的收入,進而實現全民共享;這與通過行政手段增加國家作爲權力機關的收入是不同的。如果沒有正確區分所有權和監管權,不是通過正確行使所有權而是按照行政監管的方式推行有償使用制度,將造成事倍功半的結果。

最後,正確區分所有權和監管權是開展所有者權益工作、維護所有者權益的首要任務。本輪機構改革中,自然資源部新設了“自然資源所有者權益司”,並明確其負責“履行全民自然資源資産所有者職責”。維護所有者權益首先要准確認識權益工作的曆史使命,准確地把握工作方向和內容:其存在是爲了維護和落實所有者權益,而不是行使行政監管權;盡管所有工作最終的指向都是服從中央、服務國家和人民,但具體工作時的管理對象、管理範圍、管理手段和方法都是不一樣的,這點必須在工作中時時牢記和把握。要把區分所有權和監管權貫徹到所有者權益各項工作的始終,無論是建立委托代理機制、資源清單和管理體制、還是開展資産清查統計,或是進行資産處置、收益管理,開展資産評價與考核監督,都要以區分所有權和監管權作爲出發點,以維護所有者權益爲落腳點。

2 区分“两权”重点考虑三项因素

◆具體工作中,可重點從管理對象、管理範圍、行使權利(權力)的方式以及適用法律和關系等三方面對“所有權”和“監管權”進行區分。

◆並非所有事項都能進行明確區分並分割,調查監測、確權登記、資産看護以及低價出讓行爲監管等事項或職責往往具有雙重屬性。

◆通過何種管理體制、管理方式,才能實現管理效果最優化,確保所有者職責和監管者職責都能履行好,還需要結合實踐不斷探索完善。

《生態文明體制改革總體方案》明確提出“堅持自然資源資産的公有性質,創新産權制度,落實所有權,區分自然資源資産所有者權利和管理者權力”的基本原則,但具體工作中應當如何區分?如何將基于所有者權利的管理從傳統的行政管理中區分出來,爲今後加強所有權管理、維護所有者權益奠定基礎?可重點考慮以下三方面因素:

一看管理對象。如果管理對象是物,能夠形成明確的物權或准物權,可以實現所有權和使用權分離並對其進行管理,可以認爲是所有者權利。如供應國有建設用地、批准用礦或用海,其實質是所有者創設使用權,並處分使用權(將使用權讓渡給他人)。所有權人可以決定供應或者不供應、可以決定無償供應(劃撥)或有償供應(出讓等)、可以決定讓渡期限(土地使用年期、采礦期限、海域使用年期)。據此可以認爲土地供應、礦業權出讓、海域使用權和無居民海島出讓是所有者權利。而供地、供礦、供海的行爲中,需要符合節約集約的標准、需要符合用途管制的要求,如果閑置浪費還要進行行政處罰收取閑置費,這些事項應當是監管者權力。

二看管理範圍。相關管理行爲如果只對全民所有的自然資源資産有約束力,則更可能是所有者權利。如果對全民和集體所有的都有約束力,則更可能是監管者權力。例如,政府只能劃撥或出讓國有土地,而不能代替集體經濟組織劃撥或出讓集體土地,所以可以認爲供應國有土地是所有者權利。與此同時,無論是集體土地出讓還是國有土地出讓都必須遵守用途管制、産權登記、行業准入、資源使用標准的相關規則,所以可以認爲這些事項是監管者權力。此外,還可以引入國際比較。例如,在生産資料私有制國家,私人所有的土地也需要遵守用途管制要求,也需要進行産權登記,由此可以認爲上述事項是監管者權力。

三看行使權利(權力)的方式以及適用法律和關系。對于礦藏、海洋等資源,只有國有沒有集體所有,這種情況應如何區分呢?一般認爲,權利可由民法予以確認,屬于平等主體之間的財産關系、人身關系,可以通過委托代理、契約等民事方式明確雙方權利義務,從而實現管理目標的,可以優先確定爲所有者權利。權力需由行政法、刑法等公法予以確認,必須通過國家強制力才能保證實現管理目標的,應該是監管者權力。例如,由《物權法》所確認的建設用地使用權、探礦權采礦權、海域使用權的設立、使用等,爲所有者權利。由《刑法》所確認的對非法占用耕地林地、非法采礦的查處、刑罰,爲監管者權力。

需要指出的是,並非所有事項都能進行明確區分並分割,一些事項或職責往往具有雙重屬性。例如,關于調查監測。國家作爲所有者,需要對國有的資源資産進行清查統計,同時,國家作爲公共事務的監管者,需要對全域範圍內所有國有和集體的資源都進行調查統計。前者是所有者權利,後者是監管者權力。再如,關于確權登記。國家作爲所有者,主張權利屬于自己,並要求將相應的自然資源資産登記在自己名下,這是所有者權利;國家作爲公共事務管理者,依據申請人的申請,對産權歸屬進行核實、確認,並通過公告的方式予以登記、公示,這是監管者權力。此外,關于資産看護。對于森林的防火防蟲,所有者出于保護自身財産的需要進行防火防蟲,這是所有者權利;由于火災、蟲害具有強烈的外部性,監管者出于維護公共利益、維護公衆安全需要,也要進行防火防蟲作業,這是監管者權力。關于對低價出讓行爲的監督管理。所有者爲了維護自身權益,需要對代理人低價出讓自然資源的行爲進行監督、制止,這是所有者權利;同時,由于該行爲可能擾亂市場、涉嫌以壟斷地位影響市場公平,監管者也有權監管,這是監管者權力。上述這些管理事項,雖然可以從性質上、概念上進行一定的區分,但實際工作中很難完全切割。

由此可見,自然資源部現有的一些職能司局,特別是涉及具體資源種類的司局,既肩負部分所有者職責,也肩負部分監管者職責。隨著本輪機構改革的深度推進,下一步通過何種管理體制、管理方式,才能實現管理效果最優化,確保所有者職責和監管者職責都能履行好,還需要結合實踐不斷探索完善。

3 基于区分“两权”更好地落实“两统一”职责

◆著力區分實踐中因所有者職責不到位而導致的問題以及因監管者職責不到位而導致的問題,有針對性地查缺補漏。

◆系統構建“統一行使”的管理體制,加快建立“行使所有權”的具體機制,解決“怎麽統一”“怎麽行使”問題。

◆需要進一步探索研究國家統一行使所有權的制度優勢問題。

自然資源資産管理體制和自然資源資産産權制度的研究中,有兩組概念需要重點關注:一組是“所有權”與“監管權”,一組是“所有權”與“使用權”。前者是産權建立的基礎,後者是産權實現的關鍵。爲更好地實現履行黨中央國務院賦予自然資源部的重要使命和職責,在區分“兩權”的理論基礎上,後續還需重點開展以下工作:

一是抓緊梳理現行法律法規、部門職責中的相關內容。要明確區分哪些是“基于所有權的管理”,哪些是“基于行政權的管理”,並著力區分實踐中因所有者職責不到位而導致的問題以及因監管者職責不到位而導致的問題,有針對性地查缺補漏,確保“兩統一”“兩職責”都得到落實。

二是系統構建“統一行使”的管理體制——解決“怎麽統一”的問題。行政監管權采取的是“中央統一領導、部門各有分工、地方分級監管”的方式,而所有權則應由中央政府統一行使。但是,現有的法律法規規章政策中,普遍缺乏相關制度設計。如何在頂層設計、法律關系、制度體系、具體政策和實際操作等不同層面體現“統一行使”而不僅僅是一般意義上的“統一領導”“統一管理”,需要有全面系統的頂層設計。

三是加快建立“行使所有權”的具體機制——解決“怎麽行使”的問題。行使所有權有多個層面的方式,就行使主體看,可分爲自然資源部直接行使、委托相關部門或地方政府代理行使,委托以後還有對受托人、代理人進行有效監管的問題;即便是自然資源部直接行使,也可細分爲設立派出機構行使、政府購買服務等。總而言之,行使所有權,並不能籠統地與“管理自然資源”劃等號;將所有權管理從傳統的資源管理中區分出來以後,如何更好地實現所有權,落實所有者權益,亟待理論創新、制度創新。

在進行制度設計的同時,還應注意研究總結國家統一行使所有權的制度優勢問題。國有自然資源資産“所有權歸全民所有、權利由國家統一行使、收益由全民共享”是社會主義制度特色,也是我國的制度優勢。中共中央辦公廳、國務院辦公廳近日印發的《關于統籌推進自然資源資産産權制度改革的指導意見》明確要求“加快構建中國特色自然資源資産産權制度”。這就要求我們既要充分總結制度優勢,也要厘清相關問題,進一步建立健全更符合中國實際的自然資源資産管理體制。這不僅有利于解決當下的很多經濟運行問題、生態文明建設問題,對于樹立制度自信、對于完善和豐富中國特色社會主義理論也具有十分重要且深遠的意義。

(作者單位:部自然資源所有者權益司,中國自然資源經濟研究院)

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